20日，省十三届人大常委会第六次会议举行分组会议，审议《南京市国家公祭保障条例》。此前，制定该条例曾被视作针对“精日”行为。其实，作为首部国家公祭地方立法，立法意图和立法过程考虑得更深入也更深远。该法规也将以创纪录的地方立法速度和省内迄今首部律师主笔的法律载入历史。

“精日”行为是立法导火索

身穿旧日本军服现身上海四行仓库、南京紫金山抗战碉堡遗址，网络直播公然调侃南京大屠杀……去年以来，此类被概括为“精日”行为、引发舆论哗然的事件连续发生。

尴尬的是，处理相关责任人通常只能援引《治安处罚法》等。今年全国人代会上，江苏代表团多位全国人大代表联名提交议案，呼吁从立法层面严惩“精日”行径。议案牵头人、南京市人大常委会主任龙翔其时还表示，将结合南京实际适时制定相关地方性法规。

“‘精日’行为是立法的导火索。”南京市人大法制委员会主任委员姚正陆说，但修改立法计划有更深层次考虑。今年4月，全国人大法工委在苏调研《英烈保护法》时，提出地方进行立法的动议。省市人大经慎重考虑，5月正式启动立法。姚正陆说，各有关单位都感到，如果历史虚无主义盛行，会不断侵蚀社会主义核心价值观，需以立法形式予以遏制和反击。

同时，南京市有关各方感到，公祭进入第五个年头，有必要把许多行政行为以法律形式固化下来，解决公祭场所管理、丛葬地保护等问题；把默哀1分钟等因年年公祭而有所淡化的仪式以法律条文固化，“法律支撑下的仪式感，有利于更好涵养爱国主义情怀。”姚正陆说。

此次地方立法将在侵华日军南京大屠杀遇难同胞纪念馆周边划定一定范围的管理区严格管理，强调国家公祭场所管理区及周边建设项目应当与国家公祭场所庄严、肃穆、清静的环境和氛围相适应。

“比如，纪念馆一墙之隔有家奶茶店名为‘大开杀戒’，这无论如何是不合适的。但工商部门在立法调研座谈时坦言，由于于法无据，只能劝其搬离。”省人大代表、立法课题组副组长孙勇说，馆中举行纪念活动时曾闻周边大卖场促销声，极不严肃，有必要划定区域，建立综合执法管理体制予以严管。

上述规定突破仅保障公祭当日的范畴。条例对政府及相关部门的工作职责，举行悼念活动和参观国家公祭设施的行为规范，国家公祭主题的宣传教育等作出具体规定，特别针对一些伤害民族感情和民族尊严的恶劣行径，划定“红线”，明确法律责任。“将实现‘从一馆到一城’‘从一天到一年’的长效管理机制，还就爱国主义作出一些法律上的评价标准，回应南京人民共同的情感需求。”姚正陆说。

选择律师团主笔有深意

这部条例不到半年就高质量起草完毕，创下地方立法速度纪录。值得一提的是，这也是省内首部人大委托律师团主笔的法规。

这个选择既出乎意料，又有充分理由。姚正陆说，南京法律界一直积极参与维护“侵华日军南京大屠杀”的历史定论和法律定论，其中律师的贡献独特而重要。去年，维护南京大屠杀历史真相律师大联盟成立，致力于侵华日军南京大屠杀幸存者权益保护、南京大屠杀法律问题研究及推动民间诉讼等，此次条例起草主笔刘伟律师就是联盟成员。南京律师谈臻还曾代理大屠杀幸存者夏淑琴名誉侵权案，并数次赴日应诉。经他和律师团9年不懈努力，取得5场诉讼的完胜，维护了大屠杀幸存者的尊严和权益。

姚正陆表示，起草律师团队的情怀、使命感和专业素质，是获得省市人大信任的重要原因。最终，立法效果也证明，他们值得信赖。

作为四届省人大代表，江苏三法律师事务所主任孙勇，曾以法律顾问身份参与过不少地方立法，但从无到有参与牵头起草一部法律还是头一次。他将其视为一个法律人的荣耀，也是一个南京人的责任。

时间虽紧，立法课题组仍完成了南京首次立法前调研。调研覆盖南京11个区各类人群共2200人，报告指出，78.1%的市民赞同立法。“还有一小部分人完全对国家公祭不知道，这就更有必要搞地方立法了。”孙勇说。

条例专设“宣传教育”一章，这是地方首次把对抗战史的宣传教育列入法条。南京大屠杀史与国际和平研究院副研究员胡卓然说，此前国内仅有《重庆市抗日战争遗址保护利用办法》一部政府规章，提及利用抗战遗址进行抗战史宣传教育。“南京此次立法不仅法律位阶更高，也更详细，提出具体可操作的要求。”

南京市人大常委会在向本次省人大常委会会议提交的说明中称，构建全面、完整的国家公祭宣传教育体系，弘扬爱国主义精神，有助于反击否定侵华日军南京大屠杀史实的言行，体现国家对普通民众生命和人权的尊重，有助于唤醒人们对和平的向往和坚守，不忘国耻，铭记历史，实现民族记忆的世代传承。

立法之外，更多建议

立法时间虽短，质量却高。中宣部、全国人大、省人大均对此次立法给予高度评价。本次省人大常委会会议分组审议，与会者也一致点赞。

如果条例通过，再过不到一个月的第五个国家公祭日，该条例就将施行。南京市及各区人大常委会立法过程中先后召开76场座谈会，许多专家学者提出下一步建议。

一种观点认为，惩处“精日”等行为还需更多顶层设计。《南京市国家公祭保障条例》虽然对伤害民族感情和民族尊严的恶劣行为划了“法律红线”，《英烈保护法》也把侮辱诽谤英烈、美化侵略战争和侵略行为等作为禁止性行为，但处罚手段有限，应尽快推动在国家层面立法，以提高震慑力，体现社会主义核心价值观入法入规要求。

也有人提出，国家公祭日是为悼念南京大屠杀死难者和所有在日本帝国主义侵华战争期间惨遭日本侵略者杀戮的死难者，国家行为应得到全社会重视。《南京市国家公祭保障条例》将抓好南京大屠杀史实宣传教育、特别以南京青少年为重点的教育以法律形式固化并强制执行，但民族沉痛记忆的传承是全社会的责任，全国范围内都应有所行动。