不久前，广州市中级人民法院对广东省消费者委员会（以下简称“广东省消委会”）提起的“三宗关于生产销售假盐的惩罚性赔偿公益诉讼”作出一审判决，广东省消委会胜诉，三案8名被告共须支付惩罚性赔偿金167480元。这也是消法修订后，法院首次支持的消协组织的惩罚性赔偿公益诉讼。

此次案件的胜诉让人们看到了消协组织在行使公益诉讼权利上更多的可能性。但消协组织和众多法学专家也发现，提起惩罚性赔偿公益诉讼的过程中，还有诸多问题有待明确。

消协组织是否有权利提起赔偿公益诉讼

2017年10月26日，广东省消委会就贩卖假盐行为向广州市中级人民法院提起四例公益诉讼。广东省消委会认为彭某胜等当事人，违法销售假盐，致使不符合食品安全标准的食盐产品最终流入市场，侵害了不特定多数消费者的身体健康，侵犯了广大消费者的健康安全权，性质恶劣。

目前，其中的三例已于今年4月24日正式宣判，广东省消委会提出的惩罚性赔偿、赔礼道歉等诉讼请求得到支持，第四例将于5月28日开庭审理。

广东省消委会的胜诉给消费者权益保护打了一剂强心针，也引发了社会对惩罚性赔偿公益诉讼的关注。

过去在消费公益诉讼中，消协组织都是要求企业停止某些侵害消费者权益的行为，为什么这次要提起赔偿性公益诉讼？

广东省消委会秘书长杨淑娜认为，惩罚性赔偿公益诉讼更符合公益诉讼制度设立的初衷和要求，而经济赔偿是“最好的武器”。

广东省消委会在日常工作时发现，涉及食品领域的案件，很多消费者不太会提起赔偿诉讼。“消费者甚至没法知道自己是否受到侵害，也没办法获取证据。”杨淑娜指出，大部分消费者不会在买一包盐、一块猪肉时保留证据。因此指望消费者提起这类诉讼几乎是不可能的，在这种情况下，消协组织来提起诉讼非常必要且可行。

对外经贸大学法学院教授苏号朋表示，消费者是弱势群体。“对于消费者的救济应该从个体化的救济向集体救济发展。”即在并不知道有多少消费者权益受到损害的情况下，让一个代表，代表这些不特定的消费者提起赔偿性公益诉讼。

事实上，这并非广东省消委会起诉的第一例惩罚性赔偿公益诉讼。

去年，广东省消委会针对李某华、陈某财等人生产、销售病死猪肉一案曾向深圳市中级人民法院提起消费民事公益诉讼，请求法院判令此案中涉嫌生产、销售不符合食品安全标准食品的犯罪嫌疑人（共20人）承担惩罚性赔偿金1006.2万元，在省级以上新闻媒体公开赔礼道歉，并承担律师费及诉讼费用。

但诉请未得到法院全部支持。深圳市中院在审理中认为，《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条未明确规定可适用惩罚性赔偿，因此在2017年12月19日作出判决，支持广东省消委会提出的赔礼道歉、20名被告各承担500元、共承担1万元律师费的诉讼请求，未支持广东省消委会提出的惩罚性赔偿诉讼请求。

2013年，新消法赋予了省级以上消费者组织发起公益诉讼的权利，但对于消协组织提起惩罚性赔偿公益诉讼的权利，法律并未做明确规定，也未明确否定。2016年，两高发布的《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中，也没有提及惩罚性赔偿公益诉讼。这是否意味着消协组织不具备提起惩罚性赔偿公益诉讼的资格？

杨淑娜表示，正因为法律上没有做出明确规定，在病死猪肉一案中，法院认为消协组织提起惩罚性赔偿的依据不足。“我国涉及公益诉讼的法律法规本来就比较少，规定也相对比较笼统，所以赔偿性公益诉讼怎么提、怎么打、怎么判，的确是一个很大的困难。”

在广州市人民检察院副检察长周虹看来，惩罚性赔偿公益诉讼主要适用于难以找到具体消费者，且个体损失较小的情形，“因为这种小的分散性侵害，被侵害程度较小，成本又高昂，难以取证，主张权利的人又分散，没有特定的消费者，难以提起诉讼。”

而惩罚性赔偿公益诉讼一方面可以保护众多消费者的合法权益，另一方面可以对侵权者实施严厉的经济制裁，这样才能有效遏制和预防消费侵权行为。

赔偿金计算可从销售端入手

消协组织提起惩罚性赔偿公益诉讼，赔偿额度如何确认？

现行的法律法规未对惩罚性公益诉讼的赔偿金额作出明确规定。《食品安全法》中第148条规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。

因为公益诉讼涉及众多不特定的消费者，消费者购买商品时的价款可能各不相同，像食盐、猪肉这类食品，很难保存购买时的发票。周虹认为，公益诉讼如果按照消费者购买商品时支付价格的十倍来计算的话没有价值，而如果按照消费者损失就是一个特定诉讼，不是公益诉讼了。在周虹看来，从销售端入手，以企业的销售额进行计算更容易取证。

广东省消协组织在提起诉讼时，根据《食品安全法》的规定，要求按照侵权人销售价款的十倍金额作为赔偿金。

但也有专家指出，产品销售过程中有很多中间商，侵权人如果是生产商，消费者的支付价款必定高于侵权人的销售价款，那么按照侵权人的销售价款来计算赔偿额度，赔偿金额度对消费者也不太公平。

对于这个问题， 中国人民大学法学院教授刘俊海认为，如果难以确定消费者购买价款，但可以确定生产企业出售给批发商或零售商的价款，可以按照侵权人所在企业的行业平均利润率进行倒推，通过行业零售商的平均利润额度加上侵权人作为生产商出售商品时的价款，以该价的十倍计算公益诉讼中的惩罚性赔偿总金额。

“任何人都不应该通过违法得到收益，这是最基本的价值观。”中国政法大学副校长时建中认为，对于赔偿金的确认更多的还是需要从企业收益的角度去考虑，通过企业收益来判定侵权人的赔偿额度。

关于赔偿额度，北京市第二中级人民法院审判委员会原委员王范武认为，可以看侵权人企业的营业额，如果查不清楚企业的营业额，就看销售利润或盈利情况来推定赔偿额度，“这在知识产权案件中已经大量运用了。”

消费者组织胜诉后侵权人支付赔偿金以后，受害的消费者是否还可以主张赔偿？王范武提出了这个担忧。

在他看来，消协组织如果胜诉后，消费者个体再提起民事诉讼，法院还是要受理案件，但让侵权人再进行赔偿，这是不太可能的。

王范武认为，应该以侵权人已支付的赔偿金为主，根据法院针对消费者起诉确定的赔偿额，来支付相应的对价，不足的部分可以由侵权人继续承担。

设立基金是否更合理

在惩罚性赔偿公益诉讼中，消协组织虽然是原告，但权益真正受损害的是消费者。当消协组织胜诉时，赔偿金应该判给谁，如何使用分配也是一个亟待明确的问题。

在广东省消委会胜诉的三例案件中，广州市中级人民法院判决将惩罚性赔偿金由法院上缴国库。对此，广州市中级人民法院环资庭副庭长韩方给出了解释，因为在不能确定具体的消费者时，上缴国库最符合实际情况，“这样可以起到维护社会公共利益”。

在中国人民大学法学院教授肖建国看来，广州市中级人民法院判决恰恰反映了消协组织在惩罚性赔偿请求权上的特殊性质，体现了和消费者惩罚性赔偿请求权的差异，也能体现公益诉讼和私益诉讼的差别。“如果认为消协组织提起的惩罚性赔偿请求权是消费者个人惩罚性赔偿请求权的总和的话，实际上我们就是若干个不特定的消费者私益诉讼的总和，怎么能叫公益诉讼呢？”

但在一些专家看来，如何公益诉讼赔偿金使用仍值得商榷。

最高人民法院中国应用法学研究所副所长曹守晔认为，如果把赔偿金上缴国库，那跟行政罚款是一样的。从长远来看，曹守晔建议，建立消费者权益保护基金，将赔款放入基金。

一些专家也认同设立基金来管理赔偿金显得更为合理。

周虹认为，可以借鉴一些国家公益诉讼的基金模式建立消费者权益保护基金，由第三方托管，如果特定消费者起诉，获得法院判决支持的，可以从这些基金里面去获偿。

在赔偿金管理上，后续将面临着赔偿款发放的工作。北京天元律师事务所律师韩桂珍认为，这中间需要大量的时间和精力筛选出具有索赔资格的消费者，设立一个基金能够专业化地解决很多问题。

针对管理惩罚性赔偿金问题，刘俊海给出了两种方案：一种是中消协作为发起人，成立中国消费者民事诉讼赔偿基金会，将所有的赔偿金放置在这个基金会中，将每一笔赔偿金详细备案，单独记账，专款专用，当消费者拿出相关案件证据，并申请理赔的时候，可以从这部分款项中，给消费者发放赔偿金；另一种是委托基金会，比如中华慈善总会，或委托信托公司作为受托方，确定信托的监督人。