12月25日，十三届全国人大常委会第七次会议对《〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉修正案（草案）》进行了分组审议。

作为土地制度的基础性法律，我国现行土地管理法自1986年颁布以来，历经1988年第一次修正，1998年8月全面修正，2004年8月第三次修正，为维护土地社会主义公有制，保护和合理开发土地资源发挥了重要作用。此次是对该法的第四次修正。

审议中，委员们认为，为确保改革于法有据，在全面总结农村土地制度改革三项试点经验的基础上，将一些行之有效的制度创新经验上升为法律规范，对土地管理法和城市房地产管理法的部分内容进行修正，是必要的，也是迫切的。

此次修法的一个主要内容，就是关于土地征收。草案缩小了土地征收范围。删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；明确因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的，可以征收集体土地。其中，成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施“成片开发”征地，为集体经营性建设用地入市预留空间。对于这一修改内容，委员们提出了多方面的修改建议。

建议与宪法法律相衔接

我国宪法第10条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。征地制度改革的一个立足点就是缩小征地范围，防止随意、盲目侵占农民的土地利益。

而草案规定的征收农民集体所有土地的几种情形并没有强调公共利益。审议中，多名委员建议与宪法相关规定相衔接，增加为了公共利益的相关表述。

“征收和征用都是以国家名义的一种取得，特别是征收，是非常严肃的法律行为，要特别严谨。”信春鹰委员认为，以国家的名义征收的前提是为了公共利益，而公共利益的概念是清楚的，不可以开大口子，不是什么东西都可以往公共利益里装。

郑淑娜委员也注意到草案并没有界定公共利益。“草案第1项至第4项都可以解释为是公共利益，第5项没有界定是为了公共利益进行成片开发，很可能有人会质疑这样规定的合宪性问题，建议再做研究，要符合宪法的规定。”

其他情形口子不应开太大

除具体规定了可以征收土地的几种情形外，草案中还明确“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”。

“政府是谁?这个是要问一下的。到了市县政府，我很担心，如果主体资格太泛，集体土地就可以成为各级政府及其部门以征收名义来取得的’唐僧肉’。”信春鹰说。

罗保铭委员也认为，这种规定的执行在实践中会有多种可能性，有可能为扩大土地征收范围留下一个口子。“被征收者由于信息不对称、专业知识不够等很难充分保障自身权利，而政府因为明确享有土地利用总体规划的编制权，也有可能根据自己的需要去定义‘成片开发中的公共利益’。”为了防止政府行使土地使用征收权出现偏差，他建议在征地程序上应该明确设置公共利益审查、听证等一些机制来约束政府征地行为，以充分保障被征收人在内的广大公众的知情权、参与权和监督权，保证被征用土地合法合规。

“本来是说要为了公共利益的需要对土地进行征收，现在列举的五种情形应该说都是公共利益的需要，但是第六种情形，法律规定可以征收农民集体所有土地的其他情形，这个口子开得有点大，本来是为了公共利益才可以征地，现在法律规定可以征就可以征了。”王超英委员认为还应该有严格的限制，加上“为公共利益需要”，即法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有土地的其他情形。

为公共利益设定不同标准

“草案本质是建立两种征收制度，一种是基于具体的公益建设项目的征收，另外一种是基于成片开发建设的征收。”高友东委员建议将第5项“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”修改为“为实施由国务院或省级人大批准的开发区建设需要的”。

高友东介绍，目前，成片开发征收在理论界反对声音比较高。由于我国地域广阔，各地情况差别很大，需要对“成片开发征收权”进行适当限制，以免加剧土地资源的浪费，或带来更多的空城、鬼城以及土地闲置。

他建议在制度设计方面借鉴“一般征收”与“区段征收”分类，将我国的集体土地征收制度细化为“基于具体建设项目的征收”和“基于土地成片开发的征收”两种不同的制度，并在这两种不同的制度中为公共利益设定不同的标准。