风险叠加 误区频现 城市安全地平线怎么守

编者按：随着经济发展、城市扩张进入快车道，人口数量、流动速度不断增长，城市风险也在不断酝酿、发酵。去年以来，国内相继发生几起重大公共安全事故，反映出城市风险管理与城市经济发展水平不匹配的现状。

城市风险往往因缺乏风险意识而起，一个小小的导火索就可能引发巨大人员伤亡，让城市成为“不安全岛屿”。如何让风险意识、防控理念深植于人心，是我们不能回避的课题。

传统和非传统风险叠加

城市是一个复杂的机体，一个巨大的社会运行系统。当下，我们面临着比以往更多、更复杂、影响更大的威胁，“城市问题”逐渐发酵，演变为“城市风险”。近年来，随着城市化进程加速，城市步入了风险管理阶段。

城市化进程加速度

改革开放以来，我国用40年时间完成了西方发达国家一二百年的城市化进程。城市化作为现代化的必经之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。

十八大以来，我国城市规模不断扩大，城镇化水平持续提高。国家统计局的数据显示，截至2016年，我国城市数量已达到657个。其中，直辖市4个，副省级城市15个，地级市278个，县级市360个。同期，我国市辖区户籍人口超过100万的城市已经到了147个。城镇常住人口为79298万人，乡村常住人口为58973万人，城镇常住人口比重为57.35%。与2012年相比，常住人口城镇化率提高了4.78%，年均提高1.2%，城镇常住人口增加8116万人，年均增加2029万人。

在当前城镇化快速发展的大背景下，人口快速向城市集聚，大型、特大型城市的数量不断增加，城市群、都市圈正加速形成。

国家统计局数据显示，2015年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.2%的国土面积集聚了全国23%的人口，创造了39.4%的国内生产总值，成为带动我国经济增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

一座城市的“1”和“0”

20年来我国百万人口城市数量翻了一倍，不断涌现的城市已经或者正在成为一个个庞杂的运行系统。随着城市不断扩张、人口不断增长，安全威胁也在不断加剧。

去冬以来，一系列安全事故令人触目惊心：12月广东珠海凤凰山突发大火；同月天津市河西区友谊路与平江道交口的城市大厦38层发生火灾，10人因此死亡；而就在两起火灾前不久，北京大兴区西红门镇一场导致19人丧生的大火，至今还“烧”疼着全国人民的心。

前些年的天津港“8·12”爆炸事故、深圳“12·20”滑坡灾害事故、上海“12·31”外滩踩踏事故至今历历在目。党的十九大报告指出，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。

“安全”成为新时代人民美好生活的基础指标之一，具有重要意义。中共中央政治局委员、上海市委书记李强认为，安全是“1”，其他工作是“0”，没有安全，后面的“0”再多也无用。

风险管理已经成为我国未来城市管理的重中之重。安全风险管控，是守住生命红线、遏制各类事故发生的需要，是保和平、促发展的需要，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的需要。

城市的传统和非传统风险叠加

民乃城之本，让人民群众在城市生活得更安全、更方便、更舒心，是城市运行的重要标尺。在人民的各种需求中，安全无疑是第一位的。

在同济大学城市风险管理研究院院长孙建平看来，城市风险的归类方式纷繁复杂，其中既包括传统的风险，也包括非传统风险。大致可以梳理成以下几类：

一是自然环境类风险，也称不可抗力的灾害性风险，包括地震、台风、暴雨等。此类风险往往暴露出城市的脆弱性，这些自然灾害有时还会衍生出大量的次生灾害。我国的自然灾害种类多，发生频率高，且灾情重、危害性大。若城市人口密度高、建筑物密集、产业活动频繁，自然灾害侵扰会增大城市安全风险，考验政府应对能力，如2008年的汶川大地震及2012年的北京特大暴雨灾害。

二是基础设施运行风险。此类风险包含内容广泛，如各种交通运输方式的安全问题、不同运输方式之间的冲突，高楼建筑、工业园区、特定区位的安全隐患，航道内事故引发的港口功能瘫痪等。

三是公共安全风险，包括人群聚集的大型活动、传染性疾病和食品安全等。以上海地铁为例，目前上海轨道交通总里程已达617公里，日均客流达到千万已成为常态。除了人潮涌动的地铁，F1、车展、网球大师杯等大型活动、赛事也是大城市所面临的挑战，瞬间散场形成的大客流，无疑对安全构成了压力。

四是城市社会风险，主要是群体性事件、恐怖主义袭击等活动。深圳飞瑞斯科技公司是一家专注于人脸识别、智能视频分析及物联网安防应用系统的公司，公司首席执行长董事袁琮炜向半月谈记者表示，面对此类非传统城市安全风险，传统的城市管理方式已经不能满足管理者的需求，需要创新技术手段进行管控。

还有一类风险是伴随着新业态、新产业、新技术不断出现的，给城市带来了更复杂的安全隐患。例如无人驾驶，随着业态不断更新，原有的政策和法规难以适用，如果发生事故，责任如何确定，需要城市管理者做好预案。另外，如火如荼的“共享经济”也面临着一系列不可预知的风险，近期倒闭的小鸣单车因其相关负责人称用户押金无法退还，在社会上引发了广泛关注。

城市安全是全球共同面临的问题

放眼国外，城市安全的“痛点”和“短板”同样不少。

据韩联社报道，2017年12月21日下午，韩国庆尚北道堤川市下所洞一栋8层建筑突发大火，造成20余人死亡，数人受伤；同年6月14日，伦敦西部一栋24层公寓大楼发生的大火，造成数十人死伤；同年5月12日，名为“Wanna Cry”的勒索病毒攻击席卷全球网络，大量信息系统因此瘫痪……

无论国内外，随着人口大量流动、人口产业高度集聚、高层建筑和重要设施高度密集、轨道交通承载量超负荷以及极端天气引发的自然灾害、技术创新中的不确定性等因素，城市风险具有密集性、流动性、区域性、并发性等多重特征。

与此同时，各种风险提前预判与科学管控能力不足，依然是当前许多城市的通病。城市风险研究水平、安全防控措施能力等诸多方面的发展，明显滞后于城市经济社会发展水平，两者之间不匹配、不平衡，导致了一些重大事故发生，造成了生命财产的损失。

城市安全管理存在“三大误区”

“头上没抛落物，脚下井有盖，行路起居不用提心吊胆”，有中学生在网上这样寄望自己生活的城市，这也是百姓内心质朴的心愿。然而，当前我国城市公共安全管理的重点还停留在“发生事故如何应急管理”上，管理思路还存在着“没有事故就是安全”的片面认识，在风险评估、风险防控等方面还有不少误区。

误区之一：麻痹大意的“青蛙效应”

公共安全是每个公民最直接的利益所在，涉及生命、健康、财产等，是最重要的民生。

每个人都应该成为公共安全的责任者，但现实中，并非所有人都能从“第一位”的高度来认识安全工作的重要性——有些人认为安全事故永远不会与自己有关；有些人虽然知道安全事故并非远在天边、事不关己，但始终抱着侥幸心理，认为这种“倒霉事”不会落到自己头上，因此放松了警惕，麻痹大意。

2017年12月1日凌晨4时，天津河西区一大厦38层发生火灾，造成10人死亡、5人受伤。事故初步调查结果显示，起火物质为堆放在电梯间内的杂物和废弃装修材料，且该大厦施工现场存在擅自放空消防水箱导致其未能发挥作用、工人违规住宿等问题。

建筑物的消防设施失灵并非个案，公安部消防局2017年7月发布的数据显示，全国23.5万幢高层住宅建筑中，未设置自动消防设施的占到46.2%，而设有自动消防设施的高层建筑，其平均完好率也不足50%。

天津市有关负责人表示，此前天津市委、市政府组织开展了大力度的安全隐患排查整治工作，但仍发生了此次火灾事故。这充分暴露出在安全生产、城市管理等方面依然存在突出隐患和问题。

长期惯性思维、风险意识不足导致的“青蛙效应”，是我国城市公共安全的一大误区。上海国际航运中心专家委员会主任委员徐祖远表示，所谓“人无远虑，必有近忧”，首先要从习惯“亡羊补牢”转向自觉“未雨绸缪”，在当前的复杂环境下，不能存有任何侥幸心理，凡事都需重视潜在的问题，预估可能的隐患，做好最坏的打算，争取最好的结果。政府财政投入应更多考虑“未雨绸缪”的工作，并作出制度性安排。

同济大学城市风险管理研究院常务副院长刘军认为，具体事件不能预测，风险则是可以辨识的，需要通过各种形式，多鼓励社会组织、基层社区和市民群众对风险防控自发自觉地参与，加强对社会各界的城市风险意识教育。

误区之二：连“摸清家底”都没做到

与发达国家相比，我国在城市风险管理上存在明显差距，不仅缺乏管理的理论与方法，而且在识别城市风险产生原因、辨析城市风险形成条件、制定应对城市风险对策等方面，亟须建立一套完善的机制。

北京大兴造成19人死亡的“11·18”火灾发生后，北京进行了为期40天的安全隐患大排查，在北京市安委会负责人看来，排查行动发现的隐患可谓“触目惊心”。截至目前，累计排查上账的安全隐患多达2万多处。

有企业用大量的易燃材料改建或扩建员工宿舍，薄薄的墙板一点就着，万一有点火星，就可能让整栋楼付之一炬；有的工厂几百人住在一间狭小的厂房里，私拉的电线密得像蜘蛛网；有些村民占着村里的疏散通道盖房出租，万一出事消防车都进不了村；有些快递收发点里快递件摞得有两层楼高，插座一用就冒火星，而不少快递员就住在里面……一旦发生火灾，就可能造成群死群伤。

住房和城乡建设部政策研究中心研究员翟宝辉认为，有的管理部门连“摸清家底”都没做到。若一个城市连有多少流动人口、这些人在哪里活动和做什么都不了解的话，一旦危险事件发生，应急预案很难发挥作用。

美国著名安全工程师海因里希曾于1941年提出了300∶29∶1法则，即当一个企业有300起隐患或违章，必然要发生29起轻伤事故或故障，另外还有一起重伤、死亡事故。城市运行中出现的风险并非不可预测，在一定程度上是有科学规律可循的。随着科技大踏步发展，人们可以利用大数据等研究海因里希法则，从实践中总结经验，从而逐步产生更具科学性和实用性的“中国方法”，为中国城市拉开“安全网”。

误区之三：风险管理“各扫门前雪”

城市风险具有系统性、复杂性、突发性、连锁性等特点，风险防控需要跨系统、跨行业、跨部门的专业合作与统筹协调。

翟宝辉认为，各个部门负责管理的是城市发展中的一部分工作，从行政管理上看，分段管理没有问题，但城市是整体运转的，部门与部门之间职责的重叠部分或者空白地带最容易成为隐患点。

“2004年，某地一些工人将湖底淤泥挖出后堆积晾晒，结果土堆滑坡，把加油站的墙推倒了，把油箱撞了一个洞，油流到一个施工现场，施工中的火星把油点燃，引发了加油站爆炸，引燃了1公里以外的火车，而当时火车上满载着花炮，进而引爆了一个危险品仓库，最终10公里范围内的生产和生活都受到了影响。”翟宝辉说。

这是一起连环安全事故，监管涉及市政、铁路、安监等各个部门的很多环节，但凡哪个环节之前监管力度够大，可能都会阻止后面灾害的发生。这虽然是一个比较特殊的事件，但其中反映出的问题很值得反思。

比如，危险品的存储运输，既涉及产业政策，又涉及土地规划，既关系到安全生产，也关系到交通管理，各个管控部门环环相扣，才能排除安全隐患；又比如，部分公共安全基础设施设防标准偏低，各行业风险监测管理标准不统一不规范，增加了城市安全管理的难度。

同济大学城市风险管理研究院院长孙建平认为，相较于国际经验，我国城市的风险管理过度依赖政府，社区、社会组织以及市民等社会力量参与城市公共安全风险管理能力还不够强，积极性还不够高。各自为政、条块分割等碎片化问题，也直接影响了城市安全管理的效率和能力。